Перечень проблем при реализации реформы местного самоуправления на уровне сельских поселений Ульяновской области

В результате проведенной исследовательской работы можно составить следующий перечень основных проблем в связи с реализацией реформы местного самоуправления на уровне сельских поселений Ульяновской области:

1. Несоответствие финансово-экономических возможностей органов местного самоуправления сельских поселений, той ответственности по решению 22 вопросов местного значения, которая возложена на них федеральным и областным законодательством, в силу слабости налогооблагаемой базы. Большинство производителей сельскохозяйственной продукции, а это преимущественно сельскохозяйственные производственные кооперативы (СПК), на сегодняшний день находятся в тяжелом экономическом положении. Налогов от них в местные бюджеты практически не поступает. Так из 19 СПК Карсунского района с 13 организациями будут работать компании по финансовому оздоровлению и банкротству, а их задолженность в бюджет будет реструктуризирована. Основу бюджета сельских муниципальных образований сейчас составляет налог на доходы физических лиц (НДФЛ), но согласно принятым изменениям в налоговое законодательство в местный бюджет поселений будет зачисляться только 10 % от данного налога, собранного с соответствующей территории. В силу указанных причин расходная часть бюджетов большинства сельских муниципалитетов Ульяновской области намного превосходит доходную. Так расходная часть бюджета Карсунского района на 2004 год составляет примерно 84 млн. руб., а собственные доходы 23,5 млн. руб., т.е. большая часть расходов покрывается за счет безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней (в первую очередь из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований и софинансирования региональных целевых программ).
2. Недостаточность собственной доходной базы для удовлетворительного исполнения полномочий по решению вопросов местного значения приводит к финансовой «зависимости» органов местного самоуправления в сельской местности от органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Без перечисления безвозмездной помощи из областного бюджета большинство муниципалитетов вынуждены были бы закрыть большую часть объектов социальной и иной инфраструктуры. Таким образом, на практике органы местного самоуправления становятся «нижним» звеном государственной власти, что идет в разрез с формально закрепленным в Конституции их статусом как отдельного, самостоятельного и независимого от государства института.
3. Иллюзорность использования имеющегося избыточного муниципального имущества в качестве средства существенного пополнения местного бюджета, за счет сдачи его в аренду либо приватизации. Теоретически во многих населенных пунктах можно переместить, например, детский сад или сельскую администрацию в здание школы. Таким образом, появляются свободные площади, с которых можно было бы получать в местный бюджет дополнительные доходы. Но де-факто в сельской местности, за исключением разве что районных центров, нет серьезного спроса на приватизируемые либо сдаваемое в аренду имущество, практически нет потенциальных покупателей или инвесторов.
4. Отдельной проблемой является то, что на многие муниципального объекты имущества (здания, сооружения) и земельные участки, которые числятся в соответствующих реестрах, юридически право собственности в надлежащем порядке не оформлено, так как государственная регистрация прав собственности – операция затратная. Неопределенный правовой статус целого ряда объектов недвижимости, считающихся муниципальными, в будущем может повлечь споры и отчуждение имущества необходимого органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения.
5. Отсутствие либо изношенность объектов инфраструктуры для решения ряда вопросов местного значения отнесенных к компетенции органов местного самоуправления поселений. Например, в п.п. 4 п.1 статьи 14 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» прописано полномочие – «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения и снабжения населения топливом». Рассмотрим, возможность исполнения данного полномочия с точки зрения наличия необходимой инфрастуктуры на примере поселений Карсунского района. Для электроснабжения населения во всех поселениях соответствующая инфраструктура имеется. Теплоснабжение населения осуществляется только в крупных поселениях – рабочих поселках, наделенных сейчас статусом городских поселений. Район в целом не газифицирован (газ проведен только в р.п. Языково), поэтому нет и инфраструктуры для газоснабжения. Системы водоснабжения есть в большинстве населенных пунктов, но они сильно изношены. Для снабжения населения топливом есть природная инфраструктура, район богат лесными ресурсами. Итак, на данном примере видно, что для решения двух вопросов местного значения (тепло- и газоснабжения населения) изложенных в п.п. 4 п.1 статьи 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» у сельских поселений Карсунского района необходимой инфраструктуры нет вовсе, а инфраструктура водоснабжения населения сильно изношена.
6. У населения имеются опасения, что фактическое укрупнение административно-территориальных единиц в сельской местности (во всех районах области число дореформенных сельских администраций в 2-3 раза больше числа вновь образованных поселений) приведет к сокращению объектов социальной инфрастуктуры (в первую очередь школ) на периферии поселений. Другими словами, в связи с низким уровнем собственных доходов поселений, сокращением численности населения и, следовательно, неполной загруженности тех же школ (малое число учащихся) есть опасность, что объекты социальной инфраструктуры останутся только в административных центрах поселений. Это может привести к оттоку жителей из сел, которые не стали административными центрами, сворачиванию там социальной и экономической активности.
7. Озабоченность населения и управленцев вызывает и наметившийся уход из многих сельских населенных пунктов таких структур, как почта и банк. Возможное закрытие почтовых отделений связи и филиалов Сберегательного банка, несомненно, ухудшит социально-экономическое положение сельских поселений. Отметим, что среди вопросов местного значения поселений, федеральный законодатель указал – «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи», умолчав про «содействие банковскому обслуживанию населения». Данный случай демонстрирует несоответствие законодательно-закрепленного закрытого перечня вопросов местного значения реалиям жизни.
8. Эксперты и население высказывают опасение, что затраты на саму реформу, например, те же расходы на проведение выборов в 140 вновь образованных поселениях Ульяновской области, не «окупаются» ожидаемым позитивным эффектом. И без того «небогатые» местные бюджеты понесут очевидные расходы, при неочевидном «выигрыше» от данной реформы. Полученные в результате исследования прогнозные данные о собственных доходах нескольких типовых сельских поселений Ульяновской области заставляют задуматься, а стоит ли ради управления такими, более чем скромными, средствами формировать выборный представительный орган и говорить о бюджетном процессе.
9. Многие эксперты указывают на возможность ухудшения качества управления на муниципальном уровне в связи с довольно резкой сменой «правил игры» и технологической непроработанностью целого ряда положений нового муниципального законодательства.
10. Имеется проблема с наличием квалифицированных управленческих кадров для органов местного самоуправления поселений. С одной стороны, кадры вроде бы есть - большинство новых поселений являются объединением 2-3 существовавших сельских администраций, в которых обычно работало по 3 человека (глава, бухгалтер и специалист), т.е. как минимум в каждом поселении есть 6-9 относительно подготовленных специалистов. С другой стороны у них нет опыта самостоятельного решения целого ряда вопросов, которые им придется решать в новых условиях: разработка устава поселения, разработка и исполнение бюджета, работа в новых правовых и организационных условиях по решению несколько иного, чем был раньше, перечня вопросов местного значения, взаимодействие с районной администрацией по новым правилам. Кроме того, в связи с низким уровнем оплаты труда в сельской местности, в том числе и в сфере муниципального управления, происходит отток молодых квалифицированных специалистов в районный и областной центры.
11. Низкий уровень материально-технического обеспечения органов местного самоуправления поселений. Понятно, что основой материально-технического обеспечения органов управления поселений станет наследство, расположенных на их территории сельских администраций. На сегодняшний день, в сельских администрациях, где проводилось исследование, практически полностью отсутствует компьютерная и другая оргтехника. В большинстве сельских администраций отсутствует собственный транспорт, а помещения, где располагаются сельские администрации, находятся в неудовлетворительном состоянии и требуют ремонта.
12. Демографические проблемы. Общая демографическая ситуация в исследованных поселениях по основным параметрам подтверждает основные общероссийские тенденции. Численность населения (особенно трудоспособного) неуклонно сокращается. Основная причина – естественная убыль населения. Вторая – высокий уровень миграции, преимущественно в областной центр. Наблюдается высокий процент людей пенсионного возраста. В результате убыли и оттока населения, а также смещения возрастной структуры в сторону старшей (пенсионной) возрастной группы – снижаются доходы в бюджет (а подоходный налог является в настоящее время основой собственных доходов сельских местных бюджетов), уменьшается число учеников в школах и детей в дошкольных учреждениях (что увеличивает риск закрытия части из них), снижается общий уровень экономической активности (из-за уменьшения численности трудоспособного населения).

Как видно из приведенного перечня, среди указанных экспертами и жителями проблем сельских муниципальных образований одна часть напрямую связана с проводимой реформой (например, оправданность затрат на само проведение реформы), другая – является своего рода «данностью». Эти проблемы реформой, как таковой, не порождаются, но их надо обязательно учитывать при её проведении (например, демографические проблемы или слабость налогооблагаемой базы в сельской местности).

Вслед за этапом выявления имеющихся либо потенциальных проблем и сбора дополнительной фактической информации, участниками проекта, на примере Новопогореловского сельского поселения Ульяновской области, были предложены модели (организационная и «экономическая») местного самоуправления в сельском поселении после «реформы».