Территориальная организация муниципальных образований Ульяновской области и структура органов МСУ

Организационная структура местного самоуправление до «реформы»

На момент принятия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” №131 от 6 октября 2003 года в Ульяновской области было 25 муниципальных образований (21 сельский район и 4 города).

Ульяновская область относиться к группе субъектов РФ, в которых местное самоуправление в сельской местности до принятия нового закона осуществлялось только на уровне относительно крупных единиц – районов. В поселениях самостоятельных органов местного самоуправления не было.

Рассмотрим существовавшую в Ульяновской области модель организации местного самоуправления в сельских районах более подробно на примере Карсунского района.

Карсунский район расположен в северо-западной части Ульяновской области. Площадь – 1789 кв.км. Административный центр – р.п. Карсун.

В соответствии с Уставом Карсунского района (действующая редакция принята решением Совета депутатов района №3 от 01.02.2002г) структуру органов местного самоуправления составляют:

1. Выборный представительный орган местного самоуправления – Совет депутатов района
2. Исполнительный орган местного самоуправления – администрация района
3. Выборное должностное лицо района (глава муниципального образования) – Глава района

Совет депутатов является юридическим лицом и состоит из 9 депутатов, которые работают на непостоянной основе (в том числе председатель и его заместитель). Руководит Советом согласно действующему Уставу, Председатель, избранный из числа депутатов, либо, по решению депутатов, – Глава района.

Структура администрации района утверждается Советом депутатов и состоит из аппарата, отраслевых и территориальных подразделений. Глава района одновременно является главой районной администрации.

Имеется муниципальная избирательная комиссия, действующая на постоянной основе. Срок полномочий депутатов районного Совета и Главы района – 4 года. И депутаты, и Глава избираются жителями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Последние выборы главы района и депутатов районного совета состоялись в 2000 году. В настоящий момент Карсунский район попал в перечень 19 муниципальных образований области, в которых срок полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц продлен до 1 ноября 2005 года законом Ульяновской области «О продлении сроков полномочий органов местного самоуправления отдельных муниципальных образований Ульяновской области» от 9 сентября 2004г.

С точки зрения внутреннего устройства район состоит из 22 административно-территориальных единиц (2 рабочих поселка и 20 сельсоветов). В каждой из них имеются территориальные подразделения администрации района, являющиеся юридическими лицами, – сельские администрации, действующие на основании Устава Карсунского района (статья 18) и Положений, утверждаемых Главой района. Главы сельских администраций назначаются и освобождаются от должности Главой района. Структура сельских администраций, а также размер расходов на её содержание (смета) утверждается администрацией района (типовая структура 3 человека – глава, бухгалтер, специалист).

Переход к новой территориальной организации и структуре муниципальных органов

Для начала несколько слов, хотелось бы сказать об изменениях в структуре местного самоуправления на уровне муниципальных районов. После принятия в октябре 2003 года федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в сельских муниципальных образованиях (районах) Ульяновской области наметился переход к следующей структуре органов местного самоуправления (путем принятия поправок в районные уставы): численность депутатов представительного органа района стала приводиться в соответствие с федеральным законом (т.е. не менее 15 депутатов), способ избрания главы района на прямых выборах населением стал заменяться выборами из числа депутатов, функции главы муниципального образования стали, разводится с функциями главы местной администрации, а глава местной администрации стал подбираться на конкурсной основе.

Данная схема в 2004 году была на практике применена в двух районах области (Сурском и Барышском), где уже прошли выборы депутатов и глав в новых правовых рамках.

Но основная реформа началась с утверждения новой территориальной организации местного самоуправления в Ульяновской области.

24 июня 2004 года региональное Законодательное собрание приняло закон «О муниципальных образованиях Ульяновской области», который установил границы вновь созданных муниципальных образований и наделил их статусом городских либо сельских поселений. Границы существовавших «до реформы» муниципальных районов не изменились (их, как и раньше осталось 21), но в рамках каждого района населенные пункты были сгруппированы в «поселения». Таким образом, данным законом была заложена территориальная основа двухуровневой система местного самоуправления в Ульяновской области.

Например, в Карсунском районе определены границы и статус 8 муниципальных образований поселенческого уровня (2 городских и 6 сельских поселений):

1. Карсунское городское поселение (р. п. Карсун – административный центр), объединяет 10 населенных пунктов, число жителей поселения – 11 232 человек.
2. Языковское городское поселение (р. п. Языково-административный центр), объединяет 2 населенных пункта, число жителей поселения – 5 870 человек.
3. Большепоселковское сельское поселение (село Большие Поселки – административный центр), объединяет 2 населенных пункта, число жителей поселения – 1 056 человек.
4. Вальдиватское сельское поселение (село Вальдиватское – административный центр), объединяет 6 населенных пунктов, число жителей поселения – 3 241 человек.
5. Горенское сельское поселение (село Татарские Горенки – административный центр), объединяет 10 населенных пунктов, число жителей поселения – 1 938 человек.
6. Новопогореловское сельское поселение (село Новое Погорелово – административный центр), объединяет 10 населенных пунктов, число жителей поселения – 2 245 человек.
7. Сосновское сельское поселение (село Сосновка – административный центр) ), объединяет 3 населенных пунктов, число жителей поселения – 1 763 человек.
8. Урено-Карлинское сельское поселение (село Урено-Карлинское – административный центр), объединяет 7 населенных пунктов, число жителей поселения – 3 417 человек.

Анализ приведенных данных показывает:

• довольно высокую неоднородность образуемых в Карсунском районе поселений как с точки зрения численности населения (от 1 000 человек в Большепоселковском до 11 000 в Карсунском поселении), так и с точки зрения числа входящих в поселение населенных пунктов (от 2 населенных пунктов в Языковском и Большепоселковском поселениях до 10 в Карсунском и Горенском).
• укрупнение образованных областным законом поселений по сравнению с сельскими администрациями (до реформы в районе было 22 сельские администрации, поселений же создано только 8).

При «нарезке» поселений законодатель в целом следовал принципу – статусом административного центра поселения наделять самые крупные населенные пункты. В районе проживает около 30 000 человек. В настоящий момент существует 44 населенных пункта. Из них самые крупные – р.п. Карсун ( 8275 жителей), р.п. Языково (5300 жителей), Урено-Карлинское (1289 жителей), с.Белозерье (1191 жителей), с. Сосновка (1151 жителей). В одиннадцати населенных пунктах проживает от 500 до 1000 жителей, в шестнадцати – от 100 до 500 жителей, в семи от 10 до 60 жителей, в пяти менее 10 жителей (т.е. по сути, это уже исчезающие населенные пункты).

Шесть из десяти самых крупных населенных пунктов района стали административными центрами поселений. Исключение из этого правила два поселения – Вальдиватское и Горенское (внутри этих поселений есть населенные пункты с числом жителей большим, чем число жителей в соответствующем административном центре).

В качестве модельного поселения более подробно рассмотрим Новопогореловское сельское поселение, которое с точки зрения численности населения и количества населенных пунктов, входящих в его состав лежит в середине шкалы.

Административный центр поселения расположен в формально самом крупном населенном пункте – с. Новое Погорелово. Кроме того, уже «до реформы» с. Кошелевка и п. Красный Садок входили в состав Новопогореловской сельской администрации. Отдельные сельские администрации были в селах Сухой Карсун и Нагаево. Таким образом, Новопогореловское сельское поселение является объединением трех сельских администраций.

Последняя графа таблицы дает представление о пешеходной доступности центра поселения (втором критерии, на который ориентировался законодатель).

Исходя из федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 от 6 октября 2003 и закона Ульяновской области «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» можно построить модель структуры органов местного самоуправления для данного поселения:

1. Так как численность населения в Новопогореловском сельском поселении больше 100, но менее 1 000, то на муниципальных выборах до ноября 2005 года должен быть сформирован представительный орган – сельский Совет в составе 10 человек. Не более, чем один 1 депутат из состава Совета может работать на постоянной основе.
2. Главой сельского поселения будет сельский Староста. По общему правилу, пока сельский Совет не определит иной порядок избрания (например, из состава депутатов) сельский Староста должен избираться населением на прямых выборах. Будет ли сельский Староста после избрания возглавлять сельскую администрацию (т.е. быть сельским Управляющим) либо войдет в состав сельского Совета и станет его председателем, должен определить сельский Совет после его формирования в 2005 году.
3. Кроме того, сельский Староста (либо Управляющий) должен внести для утверждения сельским Советом структуру исполнительно-распорядительного органа поселения – сельской администрации.

Краткие выводы:

• В результате реформы в Ульяновской области должно быть создано более 140 новых муниципальных образований (все в сельской местности).
• Границы «дореформенных» районов в целом сохранены.
• Среднестатистическое вновь образованное сельское поселение Ульяновской области является объединением 2-3 сельских администраций (сельсоветов), с численностью населения от 1 до 10 тысяч жителей, т.е. фактически на «нижнем» уровне произошло укрупнение административно-территориального деления области.
• Основным изменением в структуре органов местной власти станет появление в поселениях представительной власти (не менее 10 депутатов в каждом). «До реформы» в сельских населенных пунктах была только исполнительная власть – сельские администрации, а представительная власть была только на уровне района.
• Кроме того, сельские администрации, ранее формировавшиеся районной исполнительной властью, становятся формально «независимыми».

Территориальная организация и структура муниципальных органов являются важными аспектами местного самоуправления, но самое главное – это деятельность муниципалитетов по решению вопросов местного значения в интересах жителей поселений. Будет глава муниципального образования избираться на прямых выборах либо из числа депутатов, сколько конкретно будет депутатов, и какая утверждена «нарезка» границ муниципальных образований – все эти вопросы являются вторичными по отношению к ресурсному обеспечению и возможностям реального исполнения муниципалитетами установленных для них законом полномочий.