Введение

За 10 лет постсоветской истории в субъектах Российской Федерации сложились различные формы организации местного самоуправления. В некоторых регионах местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов и крупных городов (так было, например, в Ульяновской области), в некоторых – на уровне отдельных поселений, в других – и на уровне районов и на уровне поселений. В целом ряде субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления не было вообще, а их функции исполнялись территориальными подразделениями органов государственной власти.

Еще более запутанная ситуация была с исполнением полномочий. Местные бюджеты несли расходы по решению вопросов, отнесенных к ведению органов государственной власти, зачастую не получая от них необходимых финансовых средств. Население не понимало, какой уровень власти несет ответственность, например, в случаях отсутствия горячей воды или задержки выплаты зарплат бюджетникам.

Ситуация требовала более четкой правовой регламентации механизмов осуществления права граждан на местное самоуправление, повышения качества управления на муниципальном уровне в том числе через более жесткое разграничение полномочий между государством и муниципалитетами.

С принятием Государственной Думой Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” №131 от 6 октября 2003 г. в стране был дан старт муниципальной реформе.

Нормами данного закона вводится единообразная, двухуровневая система местного самоуправления в Российской Федерации. Теперь в каждом субъекте федерации должно быть организовано местное самоуправление, как на уровне поселений, так и на уровне муниципальных районов и городских округов. Для регионов, в которых поселенческое местное самоуправление отсутствовало, это приведет к «приближению» местной власти к населению. Кроме того, новое законодательство расширило перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления (публичные слушания, правотворческая инициатива, местный референдум, муниципальные выборы и т.д.). Предполагается, что таким образом жители будут более активно участвовать в решение вопросов местного значения самостоятельно и под собственную ответственность. По логике закона это должно привести к повышению роли муниципальных образований в вопросах собственного социально-экономического развития.

Реформирование местного самоуправления началось и в Ульяновской области. В соответствии с новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ульяновской области в 2004 году был принят ряд региональных законодательных актов:

• закон Ульяновской области «О муниципальных образованиях Ульяновской области» от 24 июня 2004 года;
• закон Ульяновской области «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» от 9 сентября 2004года;
• закон «О муниципальных выборах в Ульяновской области» от 9 сентября 2004года;
• закон Ульяновской области «О местном референдуме в Ульяновской области» от 9 сентября 2004года.

Среди них наиболее принципиальное значение имеет закон «О муниципальных образованиях Ульяновской области», принятый Законодательным Собранием 24 июня 2004 года. Согласно этому правовому акту в Ульяновской области сохраняется преемственность местного самоуправления на уровне муниципальных районов (границы 21 существовавшего «до реформы» сельских района остались в целом неизменными), одновременно в рамках указанных районов создается 142 вновь образованных муниципальных образования поселенческого типа. Кроме того, четыре муниципалитета (Ульяновск, Димитровград, Барыш, Новоульяновск) наделяются статусом городских округов.

Таким образом, все вновь созданные в Ульяновской области муниципальные образования находятся в сельской местности. До конца 2005 года в них должны быть сформированы органы местной власти, разработаны и приняты уставы и бюджеты соответствующих поселений. С одной стороны, сельские поселения становятся более «независимыми», с другой – наделяются известной долей ответственности перед жителями. В то же время имеются серьезные сомнения относительно возможностей органов местного самоуправления в сельских поселениях в полном объеме выполнять полномочия, возложенные ни них федеральным и областным законодательством.

В этом плане новая ситуация требует объективной комплексной оценки. Поэтому Ульяновской региональной общественной организацией «Общественное содействие» было принято решение провести ряд мероприятий по исследованию ключевых вопросов организации местного самоуправления на уровне сельских и городских поселений Ульяновской области при поддержке фонда «Института экономики города» (г. Москва).

Данная брошюра представляет собой отчет о результатах независимого исследования, проведенного специалистами УРОО «Общественное содействие». Мы выражаем глубокую благодарность экспертам фонда «Институт экономики города» Кириллу Юрьевичу Зендрикову и Нине Владимировне Мироновой, заместителю Главы администрации Ульяновской области Игорю Игоревичу Егорову, заместителю руководителя Департамента экономики администрации Ульяновской области Сергею Анатольевичу Кондратьеву, начальнику инвестиционного отдела Департамента экономики администрации Ульяновской области Александру Александровичу Смекалину, Главе администрации Карсунского района Ульяновской области Владимиру Борисовичу Чубарову, заместителю Главы администрации Карсунского района Ульяновской области Виктору Михайловичу Лисину, исполнительному директору Ассоциации сельских поселений Челябинской области Юрию Альбертовичу Гурману, другим организациям и частным лицам, оказавшим поддержку в проведении исследования, предоставившим необходимую информацию, а также высказавшим конструктивную критику и интересные предложения.