Проблемы формирования представительных органов муниципальных образований Ульяновской области

Статья опубликована в сборнике материалов научно-практической конференции «Российский парламентаризм: история и современность», г.Ульяновск, 2005 год, тираж 500 экз.

С принятием Государственной Думой Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” №131 от 6 октября 2003 г. в стране был дан старт муниципальной реформе.

Реформирование местного самоуправления началось и в Ульяновской области. В соответствии с новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ульяновской области в 2004 году был принят ряд региональных законодательных актов:

• закон Ульяновской области «О муниципальных образованиях Ульяновской области» от 24 июня 2004 года;
• закон Ульяновской области «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» от 9 сентября 2004года;
• закон «О муниципальных выборах в Ульяновской области» от 9 сентября 2004года;
• закон Ульяновской области «О местном референдуме в Ульяновской области» от 9 сентября 2004года.

Согласно новому федеральному закону наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа является обязательным, за исключением поселений с численностью избирателей менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Таких «маленьких» муниципальных образований среди 142 поселений созданных на территории Ульяновской области не имеется.

Таким образом, основным изменением в структуре местной власти станет «возвращение» представительных органов в сельские поселения. Начиная с роспуска советов в 1993 году, в селах Ульяновской области оставалась только исполнительная власть – сельские администрации, а представительная власть существовала только на уровне более крупных образований – районов и городов.

Федеральный закон о местном самоуправлении устанавливает требования по минимальной численности депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа:

• 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
• 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
• 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
• 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
• 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
• 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность населения основной массы вновь созданных муниципальных образований поселенческого уровня в Ульяновской области относится ко второй категории – от 1000 до 10 000 человек. Так как нет веских причин устанавливать в уставе муниципального образования количество депутатов больше минимального, то самая распространенная численность представительного органа поселения составит 10 человек.

Следовательно, в результате муниципальной реформы в представительные органы власти в Ульяновской области будет «рекрутировано» почти 1,5 тысячи депутатов.

Деятельность депутатов в современных условиях – это по сути профессиональная деятельность, хотя и выполняемая в основном на общественных началах (согласно региональному закону «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» только 10% депутатов от установленной численности представительного органа могут работать на штатной основе). Действующее законодательство возлагает на депутатов широкий круг полномочий по решению вопросов местного значения, имеющих непосредственное отношение к качеству жизни населения: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития муниципального образования, установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, рассмотрение жалоб и обращений граждан.

Эффективное исполнение депутатами возложенных на них полномочий возможно лишь при достаточно высоком уровне их подготовки в правовых и экономических вопросах местного самоуправления, при наличии управленческого опыта. Более того, кризисное состояние большинства муниципальных образований Ульяновской области объективно повышает требования к профессиональным качествам депутатов в сфере местного самоуправления.

С другой стороны, резкий численный рост депутатского корпуса в результате муниципальной реформы может привести к приходу в местные представительные органы власти большого количества людей случайных, слабо подготовленных, не разбирающихся в вопросах управления, не обладающих минимально необходимыми правовыми знаниями.

Оснований предполагать высокую вероятность подобного развития событий несколько. Одно из них заключается в том, что «работодателем» для депутатов фактически выступают избиратели, которые через механизм «кадрового конкурса» – выборов, формируют депутатский корпус, но пользуются для отбора не самыми оптимальными критериями. Например, многие избиратели для оценки кандидатов применяют критерии, не имеющими ничего общего с профессиональными качествами последних, такие как внешность, национальность или эффектность собственно избирательной кампании кандидата («красивые» листовки, «интересные» ролики и т.д.). Рациональность выбора зависит в первую очередь от политической культуры избирателей, которая формируется с накоплением опыта участия населения в демократических процедурах. Поскольку альтернативные выборы проводятся в нашей стране всего около 15 лет, то наивно было бы полагать, что за столь короткий срок основная масса избирателей научиться «голосовать умом, а не сердцем».

Второе основание – отсутствие в настоящий момент системы подготовки и «выращивания» соответствующих кадров. До перестройки единственная на тот момент в стране политическая партия КПСС большое внимание уделяла работе с кадрами. Существовала система отбора, обучения и продвижения подготовленных управленцев во все сферы общественной и хозяйственной жизни. Затем в ходе реформ данная система была разрушена, а новой не создано, возник «разрыв» в подготовке управленцев. Новые кадры брать стало, по сути, не откуда. До сих пор люди, прошедшие партийную и комсомольскую «школу», являются основным резервом управленческого звена новой России.

Думается, именно поэтому Президентом был взят курс на развитие в стране полноценной партийной системы. В 2001 году был принят Федеральный закон N 95-ФЗ "О политических партиях", направленный на укрупнение партий, развитие их региональных отделений. Данным законом было введено понятие «государственного финансирования» политических партий, набравших не менее 3 процентов голосов избирателей на выборах в Государственную Думу РФ. Политическая партия стала единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Более того, им было вменено в обязанность участвовать в выборах. Политическая партия систематически не участвующая в выборах теперь подлежит ликвидации в установленном законом порядке.

В 2002 году в Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были внесены изменения требующие, чтобы не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями (т.е. политическими партиями).

В настоящее время активно обсуждаются предложения Центральной избирательной комиссии о переходе к формированию Государственной Думы исключительно по партийным спискам.

Таким образом, политические реформы последних лет (принятие федерального закона о партиях, переход к обязательному формированию 1/2 депутатского корпуса в региональных парламентах по партийным спискам) привели к укреплению партий на федеральном уровне и в субъектах федерации.

Идеология указанных законодательных инициатив, в первую очередь, направлена на превращение политических партий в основной институт поставляющий кадры для представительных органов власти. Косвенно, предполагается, что именно в политических партиях будущие депутаты должны проходить подготовку к соответствующей деятельности.

Но можно совершенно определенно констатировать, что партийные структуры пока не готовы в полном объеме выполнять данные функции, особенно, в том, что касается местных органов власти. Они не смогли организационно «прорасти» до муниципального уровня. Отсутствие реально функционирующих ячеек политических партий в районах и городах области, за исключением областного центра, явилось главным аргументом для ульяновских законодателей не предусмотреть возможность хотя бы частичного формирования представительных органов муниципальных образований по партийным спискам. Законом «О муниципальных выборах в Ульяновской области» от 9 сентября 2004 года разрешено формирование местных представительных органов только путем выборов депутатов в одномандатных либо многомандатных округах. Данный механизм стимулирует самодвижение кандидатов. Так, например, на выборах в Димитровградский городской совет, которые состоялись 5 декабря 2004 года, лишь одна партия – КПРФ выдвинула своих кандидатов по 11 округам (всего округов было 25). На выборах в Барышский городской совет депутатов, прошедших также 5 декабря 2004 года, не было представителей ни от одной политической партии.

Можно предположить, что политические партии и на предстоящих до 1 ноября 2005 года выборах представительных органов муниципальных образований области, не смогут выступить в роли «кузницы» кадров для выдвижения кандидатов в депутаты.

Кроме политических партий в роли «резерва» более менее подготовленных кадров часто выступает депутатский корпус предыдущего созыва. Но здесь есть следующая проблема – на уровне сельских поселений депутатский корпус последние 10 лет отсутствовал, то есть фактически никаких депутатов прошлого созыва нет. А в более крупных муниципальных образованиях – районах и городах, где уже имелись представительные органы, население зачастую отказывает действующим депутатам в переизбрании на новый срок, несмотря на рост количества депутатских мест. Так на уже упоминавшихся выборах в совет города Димитровграда 5 декабря 2004 года было зарегистрировано в качестве кандидатов 9 депутатов прошлого (второго) созыва. По результатам голосования из них избрано было только 2, хотя количество депутатских мест выросло в городском парламенте с 15 до 25.

В данной ситуации рассчитывать на приход в представительные органы муниципальных образований области людей, имеющих опыт и необходимые знания для соответствующей деятельности, не приходится. Скорее всего им придется осваивать «науку» управления непосредственно «в бою». Одной из функций государственных органов в соответствии с федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является содействие развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Поэтому Законодательному собранию области совместно с соответствующим структурным подразделением Администрации области целесообразно организовать после выборов методическую и консультационную помощь в становлении представительных органов муниципальных образований, организовать систему повышения квалификации избранных депутатов местных органов власти.

Кроме того, следует законодательно расширить возможности для участия политических партий в формировании представительных органов власти, хотя бы на уровне крупных муниципальных образований – городов с населением свыше 100 000 жителей, внеся соответствующие поправки в закон «О муниципальных выборах в Ульяновской области» от 9 сентября 2004 года (путем распределения не менее половины депутатских мандатов между партийными списками).