ТРАНСФОРМАЦИЯ СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья опубликована в сборнике материалов пленарного заседания межрегиональной научно-практической конференции «Опыт и проблемы взаимодействия ветвей государственной власти и органов местного самоуправления», г.Ульяновск, 2006 год, тираж 200 экз.

Реализация Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) инициировала существенные изменения в организации «районного звена» управления на территории Ульяновской области. Указанные изменения затронули, в первую очередь, высший слой управления – произошла серьезная трансформация статуса главы муниципального образования, связанная с выделением отдельной должности главы администрации.

На момент принятия Федерального закон №131-ФЗ (октябрь 2003 года) на территории Ульяновской области существовало 24 муниципальных образования (21 район и 3 города). Самостоятельное местное самоуправление на поселенческом уровне отсутствовало.

Типичная структура органов местного самоуправления муниципальных районов выглядела следующим образом:

• глава муниципального образования;
• совет депутатов района – выборный представительный орган местного самоуправления, состоящий, обычно, из 9-10 депутатов, избираемых по одномандатным округам;
• администрация района – исполнительный орган местного самоуправления.

• глава района избирался населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права;
• глава района, как правило, являлся одновременно и главой администрации, и председателем совета депутатов;
• глава района руководил единой системой местных исполнительных органов на соответствующей территории: назначал и освобождал от должности не только работников аппарата районной администрации, но и глав поселковых и сельских администраций.

Таким образом, в «дореформенный» период на районном уровне властные полномочия были сконцентрированы у главы района. Исполнительная власть, по сути, не была разделена с представительной.

Реформирование местного самоуправления началось в Ульяновской области с принятия закона области №043-ЗО от 13.07.2004 г. “О муниципальных образованиях Ульяновской области”. Согласно данному правовому акту границы муниципальных районов остались в целом неизменными. Одновременно в границах районов были определены территории 142 вновь образованных муниципальных образования поселенческого типа.

В связи с тем, что Федеральным законом №131-ФЗ было установлено, что глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением муниципальных с численностью населения менее 1000 человек), руководство муниципальных районов оказалось перед выбором одной из следующих трех моделей:

1. Глава муниципального района избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем. Вводится отдельная должность главы местной администрации, которая замещается на конкурсной основе.
2. Глава муниципального района, избираясь на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем. Также, как и в модели №1, вводится отдельная должность главы местной администрации, которая замещается на конкурсной основе.
3. Глава муниципального района избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Представительный орган возглавляет председатель, избранный из числа депутатов.

В 2004 году в Ульяновской области в двух районах области (Сурском и Барышском), в связи с проведением досрочных выборов советов депутатов, на практике был осуществлен переход к организации управления по модели №1.

В январе–феврале 2005 года советы депутатов еще 17 районов области, опираясь на опыт Сурского и Барышского районов, приняли аналогичные поправки в уставы, закрепляющие избрание глав районов из числа депутатов. Только в двух районах области (Цильнинском и Новоспасском) приоритет был отдан модели №3.

Переход к новой системе организации власти произошел после проведения муниципальных выборов 29 мая 2005 года, и сопровождался серьезным обновлением кадрового состава высшего слоя управленцев районного уровня, который продемонстрирован данными Таблицы №1.

Таблица №1

Анализ данных приведенных в таблице №1 показывает, что из 19 глав районов, только 7 человек (или 37%) смогли переизбраться на новый срок.

Таким образом, к лету 2005 года в 19 муниципальных районах Ульяновской области из 21 произошла следующая трансформация статуса главы района:

• Глава района, являясь высшим должностным лицом и председателем совета депутатов, согласно законодательству не имеет полномочий по непосредственном управлению местной администрации, руководство которой теперь осуществляет глава администрации, назначенный по результатам конкурса. Т.е. по отношению к «дореформенной» ситуации произошло существенное сокращение объема полномочий главы района.
• В случае отставки главы района по собственному желанию, вместо проведения новых прямых выборов, что влечет значительные затраты бюджетных средств, появилась возможность избрания нового главы района из числа депутатов. В период с июля 2005 года по апрель 2006 года, в рамках данного механизма уже состоялась смена глав трех районов Ульяновской области (Инзенского, Майнского, Старокулаткинского).

Кроме того, во всех районах в связи с переходом к двухуровневой системе местного самоуправления значительно «автономизировался» поселенческий уровень местной власти. Если раньше глава района непосредственно назначал и освобождал от должности глав поселковых и сельских администраций, то теперь главы поселений избираются напрямую населением.

Таким образом, глава района должен выстраивать новую систему взаимоотношений с поселенческим уровнем местного самоуправления, основанную не на командно-административных, а преимущественно на партнерских отношениях.